Acórdão nº 127/15.2YFLSB de Supremo Tribunal de Justiça, 31 de Março de 2016

Magistrado Responsável:OLIVEIRA MENDES
Data da Resolução:31 de Março de 2016
Emissor:Supremo Tribunal de Justiça
RESUMO

I - O acto administrativo (art. 120.º do CPA pré-vigente e art. 148.º do actual CPA) é definível como um acto proferido por um órgão da Administração pública, no exercício de um poder de autoridade regulado por normas de direito público, de natureza reguladora, que visa a criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever, ou seja, a criação, modificação ou extinção de uma determinada relação jurídica, com eficácia externa, isto é, produtor de efeitos jurídicos externos, atingindo a esfera jurídica de terceiros. O... (ver resumo completo)

 
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Acordam no Supremo Tribunal de Justiça AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ e LL, juízes de direito, a exercerem funções no Tribunal Judicial da Comarca de ..., interpuseram recurso contencioso da deliberação de 29 de Setembro de 2015, do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, que decidiu rejeitar recurso por si interposto de despacho proferido pelo Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., no qual se fixaram os critérios de turnos de férias da ... Secção ... da Instância Central do Tribunal Judicial da Comarca de ..., por irrecorribilidade da decisão.

No articulado apresentado os recorrentes alegaram[1]: I – Objeto do recurso 1º O ato impugnado é, como se disse, a douta deliberação do Conselho Plenário do CSM, de 29 de setembro de 2015, que decidiu “que o objeto de impugnado pelos Recorrente não é, afinal, um acto administrativo, mas antes um regulamento e, por decorrência ,de considerar que o mesmo não é susceptível de recurso hierárquico, o que constitui, nos termos do disposto no art. 173º, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo causa de rejeição do recurso (cf. doc. 1 que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido, assim como o de todos os documentos doravante juntos, para todos os legais efeitos).

  1. Os AA. são diretamente visados e lesados pela douta deliberação impugnada, pelo que têm legitimidade.

  2. Os AA. encontram-se a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca de ... — Instância Central – ... Secção ..., tendo sido notificados do ato impugnado em 6 de outubro de 2015, pelo que está em tempo — cf. artigo 169º, nº 1, do EMJ.

  3. O Tribunal é competente, nos termos do disposto no artigo 168º, nº 1, do EMJ.

    II — Da factualidade subjacente à douta deliberação impugnada 5º Em 17 de outubro de 2014 foi notificado aos AA. o despacho preferido despacho pela Exma. Senhora Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., através do qual, e entre o demais, se fixou os critérios de tunos de férias da ... Secção ... da Instância Central do Tribunal Judicial da Comarca de ... (cf. doc. 2 que se junta).

  4. Dentro do prazo legal para o efeito, os AA. apresentaram junto do CSM, recurso do despacho acima identificado, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 98º da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto (LOSJ) — cf. doc. 3 que se junta.

  5. Por deliberação datada de 29 de setembro de 2015, veio o R. deliberar pela rejeição do recurso interposto (cf. doc. 1 já junto), sufragando, para tanto e em síntese, que o objeto de impugnação não era um ato administrativo, mas antes um regulamento (cf. doc. 1 já junto), alegando, para tanto, que: “O presente recurso hierárquico busca arrimo legal no artigo 98º da LOSJ.

    (…) Assim, para que um qualquer comando emitido pelo juiz presidente do tribunal seja recorrível para o Conselho Superior de Magistratura é pressuposto que ele, ademais do conteúdo decisório, tenha uma natureza individual, isto é, que se reporte a uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas, e concreta, isto é, que vise regular uma certa situação bem caracterizada.

    (…) [P}arece-nos indicutível que o acto concreto com destinatários determináveis não possui conteúdo normativo e, portanto, não deve ser assimilado à figura do regulamento, mas do acto administrativo. Contudo, não deixa de existir generalidade num acto jurídico pelo facto de os respetivos destinatários serem determináveis à face dele (…). Por outro lado, (…) a generalidade não deve bastar para que se admita a existência de uma norma: exige-se que a ela se associe a abstracção, de modo a que o comando não diga exclusivamente respeito á produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote, mas seja passível de aplicação ao longo do tempo.

    (…) Prosseguindo, cumpre agora notar o comando da Exma. Sra. Juíza Presidente aqui colocado em causa – que é apenas o relativo aos critérios de elaboração dos mapas de turno - não identifica os seus destinatários de forma nominativa, mas por referência aos lugares que ocupam na estrutura judiciária que é o Tribunal Judicial da Comarca de .... Por outras palavras, não diz que o juiz A. faz turno no período de um período concreto de tempo, mas apenas os critérios que devem ser atendidos na elaboração dos mapas de turnos.

    Não tendo o comando um termo, podemos afirmar que esses critérios valem também para os anos judiciais futuros, pelo que os respetivos destinatários são os juízes que, no presente, estão em exercício nas secções identificadas e ainda aqueles que nelas venham a ser colocados no futuro, assumindo, por isso, uma natureza geral.

    Por outro lado, como nos parece inequívoco, esse comando vale para todos os turnos que, durante a respectiva vigência, tenham de ser assegurados e não apenas para um concreto turno, o que nos permite afirmar que, para além de geral, o comando é abstracto e tem uma vigência sucessiva”.

    8º Salvo o devido respeito, cremos que o douto Acórdão do Conselho Plenário do R. enferma do que se pensa ser um manifesto erro de julgamento, pelo que o mesmo deve ser anulado e substituído por outro que, admitindo o recurso, aprecie a questão de mérito colocada à consideração e julgamento do R..

    Senão vejamos III – Do erro de Julgamento i) Da distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo 9º Na aferição do manifesto erro de erro de julgamento de que padece a douta deliberação impugnada, importa, antes de mais, revelar a distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo.

    Vejamos: 10º Por ato administrativo entende-se “uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de direito administrativo, pela qual se produzem efeitos externos, positivos ou negativos” (cf. Rogério Soares, Direito Administrativo, lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no ano lectivo de 1977/78, p. 76).

  6. Ou como nos ensina Freitas do Amaral, “é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto” (cf. Direito Administrativo, Vol. III, p. 66).

  7. Já Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, aproveitando as definições avançadas pelos autores referenciados supra, entendem que ato administrativo, para efeitos do Código do Procedimento Administrativo (CPA), “é a medida ou prescrição unilateral da Administração que produz, direta, individual e concretamente, efeitos de direito administrativo vinculantes de terceiros” (cf. Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, Almedina, 2003, p. 550).

  8. Em suma, e conforme nos explicitam os autores identificados supra (cf.

    ob. cit.

    , pp. 550 a 567), um ato administrativo caracteriza-se por:

    1. Consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição, voluntária; b) Essa decisão ser proferida por órgãos ou agentes da administração no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa; c) Essa decisão ter por base normas de direito público, isto é, normas de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo seu sujeito e conteúdo são insuscetíveis de se constituir entre simples particulares; d) Produzir efeitos externos, na medida em que se produzem na esfera jurídica de terceiros que com o autor do ato estão, pretendam ou possam estar em relação jurídico-administrativa; e e) Incidir numa situação individual e concreta.

  9. Em conformidade com definição que foi sendo aperfeiçoada pela doutrina, o artigo 148º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, aplicável já aos presentes autos, por força do disposto no artigo 8º, nº 1, do mesmo diploma) determina que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

  10. Por sua vez, a doutrina define os regulamentos administrativos como normas jurídicas emitidas por órgãos da Administração no exercício da função administrativa (cf., neste sentido, Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, policopiadas, Coimbra 1976, pp.410 ss. e, do mesmo autor, “Teoria dos Regulamentos”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, nºs. 1-2-3-4, pp. 1 ss).

  11. Como refere Mário Aroso de Almeida, “dá-se o nome de regulamentos aos atos normativos – isto é, aos atos jurídicos contendo normas – que são emanados no exercício da função administrativa” (Teoria Geral do Direito Administrativo, temas nucleares, Almedina, 2012, p. 79).

  12. Aliás, em conformidade com a doutrina que vinha sendo produzida sobre a matéria, o legislador veio instituir no artigo 135º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro) que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”.

  13. Ou seja, face às distinções alavancadas podemos, em síntese, afirmar que consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas, que no exercício de poderes jurídicos administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos e atos administrativos as decisões (na veste de estatuições ou prescrições) que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

  14. Portanto, os regulamentos são comandos gerais e abstratos e os atos são comandos individuais e concretos, mas ambos são originados no exercício do poder jurídico-administrativo e ambos produzem efeitos jurídicos externos.

  15. Ora, a qualificação de determinado comando como ato ou regulamento depende de se saber se, numa análise casuística, aquele assume natureza geral e abstrata ou uma natureza individual e concreta.

  16. No concerne à...

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